城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用

一 強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)綜合規(guī)劃

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《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最重要的改變是更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。它不僅包括城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃，也包括鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，這意味著城鄉(xiāng)二元的體系被打破，城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)入一體化的新時(shí)代。

該法的頒布標(biāo)志著城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系不再停留在政府政策上，而是從法律意義上給予了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思想的定位。

在具體內(nèi)容上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)城鄉(xiāng)管理的強(qiáng)化很大程度上反映在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局上。

城鄉(xiāng)空間布局對(duì)于城市規(guī)劃，是最核心的內(nèi)容。如何理解呢？以一座城市規(guī)劃為例。其規(guī)模比較大，周邊有山有水，城市只是中間的平原部分，山水及周邊土地不屬于城市范圍。按照舊的城市規(guī)劃法，城市規(guī)劃考慮的只是城市邊界內(nèi)的規(guī)劃范圍，城市之外的區(qū)域，即使是近鄰的區(qū)域也是規(guī)劃法覆蓋不到的，城市之外區(qū)域執(zhí)行的是國務(wù)院村鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃被人為分割成兩層，即二元化。但是城市并不是孤立存在的。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施后，城與鄉(xiāng)的邊界范圍就模糊了。按照城市規(guī)劃法規(guī)定，大城市是指城市和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50萬以上的城市。農(nóng)村人口不作為確定城市規(guī)模的指標(biāo)。例如一個(gè)市有500萬人，城區(qū)人口只有50萬，按舊法的概念它就只能算作中等城市，但就新法而言這樣的城市就是大城市了。兩部法律完全是不一樣的概念。城鄉(xiāng)規(guī)劃法取消了城市邊界的界定，也就取消了農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的界限，以后將會(huì)有戶籍等相關(guān)適應(yīng)法規(guī)和配套政策陸續(xù)出臺(tái)。因此，這種影響將是根本性的。。

二 將人居環(huán)境建設(shè)作為目的之一

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市規(guī)劃法》相比，另外一個(gè)最重要的變化是把人居環(huán)境建設(shè)提升到法律的高度。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第1條明確規(guī)定：“為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。這不僅僅是增加了幾個(gè)字那么簡單，而是將過去的實(shí)體空間規(guī)劃提升到以人為本的居住環(huán)境建設(shè)層面。

而且由此可以明確，改善人居環(huán)境已經(jīng)成為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要立法目的之一，其重要法律地位得以確立。而且，還明確規(guī)定了一點(diǎn)，改善人居環(huán)境的工作是由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門來做，這是非常本質(zhì)的改變。也可以理解為人居環(huán)境建設(shè)已變成了政府的責(zé)任。

在具體要求上，城鄉(xiāng)規(guī)劃符改變了城市規(guī)劃法為規(guī)劃編制而規(guī)劃的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃要與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展融合在一起，這也為建設(shè)和諧人居環(huán)境提供了一個(gè)良好的契機(jī)。簡單的說，以前的城市規(guī)劃法是擺在那里讓有關(guān)部門去執(zhí)行，現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃法在內(nèi)容上是互動(dòng)的，城鄉(xiāng)規(guī)劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的被動(dòng)局面將得到改變。城鄉(xiāng)規(guī)劃法遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，將自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，并提出了保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌等要求。

當(dāng)然，城市建設(shè)有一定的周期，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)人居環(huán)境的影響不會(huì)立竿見影，真正發(fā)生變化應(yīng)該是實(shí)施一段時(shí)間之后。

三 為城市未來的發(fā)展掃除了障礙，提供了更大的空間

原有的《城市規(guī)劃法》為新區(qū)開發(fā)和舊城改造專設(shè)了一章（見第三章），對(duì)新區(qū)開發(fā)作了專門的規(guī)定。回顧我國開發(fā)區(qū)的建設(shè)歷程，我認(rèn)為這也是起到積極作用的，在當(dāng)時(shí)需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為龍頭帶動(dòng)城市的發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心。但是，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)最大的失敗就是浪費(fèi)了土地?，F(xiàn)在土地是最寶貴的資源，18億畝生存底線已經(jīng)比較接近。

而新法取消了這一內(nèi)容，明確||地規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍之外，不得設(shè)立各類城市開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。顯然，取消此項(xiàng)有三大作用。首先，有助于城市規(guī)模的健康發(fā)展。新區(qū)開發(fā)與舊城改造結(jié)合得不好，也不能成為一種城市發(fā)展的主流模式。其次，這樣做有助于節(jié)約土地，對(duì)于增加城市的活力會(huì)有幫助。開發(fā)區(qū)占地多，生活設(shè)施不完善，缺乏活力。第三，有助于城市復(fù)合發(fā)展。

在城市性質(zhì)的界定上，新法做出了一個(gè)極有利于城市發(fā)展的決定。按照《城市規(guī)劃法》第19條規(guī)定，城市規(guī)劃編制時(shí)首先要對(duì)城市性質(zhì)進(jìn)行明確定位，繼而對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生影響。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣化和交叉化，實(shí)際上產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來越難以明確定性，比如IBM作為計(jì)算機(jī)生產(chǎn)是屬于第二產(chǎn)業(yè)，而作為電子綜合服務(wù)的提供商則是第三產(chǎn)業(yè)范疇。在新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，不對(duì)城市性質(zhì)作清晰的規(guī)定，這將對(duì)城市未來的發(fā)展預(yù)留了更大的彈性空間。

四 強(qiáng)化監(jiān)督職能，政府將對(duì)城市建設(shè)和房產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控將更有力

關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施內(nèi)容，原來在《城市規(guī)劃法》中只有11條，不到1頁篇幅，新法則設(shè)置了專門章節(jié)，包括18條內(nèi)容，占到2頁半篇幅，內(nèi)容非常充實(shí)。為什么增加了這么多內(nèi)容呢？以前的城市規(guī)劃法對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)土地要素控制不是很嚴(yán)，現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)各個(gè)程序，比如選址許可證、工程規(guī)劃許可證的程序都有了非常明確的要求，包括鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃許可證，城鄉(xiāng)建設(shè)的全過程都有具體的要求和規(guī)范，沒有空白點(diǎn)。此外，各個(gè)城市制定細(xì)則，沒有統(tǒng)一，現(xiàn)在也都有了明確|| 的標(biāo)準(zhǔn)。這樣將有助于政府主導(dǎo)城市發(fā)展的規(guī)模、方向、速度，調(diào)控城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)。

由于以前不是特別清晰的監(jiān)督制度，原來的規(guī)劃與市場結(jié)合得很弱，導(dǎo)致城市規(guī)劃滯后于開發(fā)，現(xiàn)在提了很多具體的要求了，更加有法可依了，有助于城市以規(guī)劃為龍頭引領(lǐng)城市發(fā)展。這是一種巨大的進(jìn)步。

關(guān)于特色小城鎮(zhèn)建設(shè)工作報(bào)告

區(qū)住建局緊緊圍繞區(qū)委、區(qū)政府的目標(biāo)任務(wù)，根據(jù)加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)要求，以務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)積、有力的工作舉措，極推進(jìn)我區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)工作?，F(xiàn)相關(guān)情況匯報(bào)如下，不妥之處請(qǐng)批評(píng)指正。

一、的基本情況及小城鎮(zhèn)建設(shè)取得的成效

區(qū)是200312月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷原市市中區(qū)設(shè)立的縣級(jí)行政區(qū)，地處成渝經(jīng)濟(jì)走廊的腹心地帶，輻員面積1258平方公里，轄14個(gè)鎮(zhèn)、7個(gè)鄉(xiāng)，總?cè)丝?1.14萬人。近來，按照全域、全程、全面小康要求，小城鎮(zhèn)建設(shè)取得顯著效果，一是統(tǒng)籌編制完善集鎮(zhèn)、新村規(guī)劃和土地綜合整治、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)等發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，構(gòu)建現(xiàn)代城鄉(xiāng)體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)與新村建設(shè)良性互動(dòng)發(fā)展。二是建成鎮(zhèn)、鎮(zhèn)等一批各具特色、功能完善、設(shè)施齊備的具有較強(qiáng)集聚輻射能力的中心鎮(zhèn)，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)、資源等要素向集鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)化率不斷提升。三是加快新村“258”規(guī)劃建設(shè)，有序引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住，建設(shè)綜合體，打造交通道路聯(lián)成網(wǎng)、骨干產(chǎn)業(yè)聯(lián)成片、公益設(shè)施聯(lián)成體、服務(wù)體系聯(lián)到戶、生態(tài)農(nóng)居聯(lián)成景的風(fēng)貌。四是小城鎮(zhèn)建筑市場監(jiān)管不斷得到加強(qiáng)，小城鎮(zhèn)建筑市場更加規(guī)范。

二、主要工作

(一)協(xié)助完善集鎮(zhèn)規(guī)劃，確保建設(shè)有序推進(jìn)

在指導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，我們堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的原則，一是協(xié)助區(qū)規(guī)劃局，組織編制和完善小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃，從而保證了小城鎮(zhèn)建設(shè)的依法有序進(jìn)行。二是及時(shí)協(xié)調(diào)完成了、、、等重點(diǎn)集鎮(zhèn)建設(shè)的近期建設(shè)規(guī)劃和全區(qū)新村建設(shè)點(diǎn)的規(guī)劃，不斷提升農(nóng)民住宅建設(shè)層次，為加快促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

(二)大力指導(dǎo)加快完善道路、雨污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，不斷提升承載能力。

在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，我們積極發(fā)揮部門職能作用和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持按照個(gè)性突出、品位彰顯、有機(jī)協(xié)調(diào)、和諧統(tǒng)一的要求，帶動(dòng)城鎮(zhèn)面貌整體提升。一是全面加強(qiáng)道路、橋梁的建設(shè)指導(dǎo)工作。在道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，突出前瞻性、科學(xué)性、合理性，完成場鎮(zhèn)道路建設(shè)30多公里，改建橋梁4座;二是全面加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)工作。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，著眼長遠(yuǎn)，全面加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的整治開發(fā)工作，截至目前，指導(dǎo)完成21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水、電、氣、光纖等基礎(chǔ)設(shè)施改造工程，優(yōu)化設(shè)計(jì)街道(橋梁)路燈、弱電遷改等40多千米，指導(dǎo)實(shí)施雨污水、自來水及天然氣等管網(wǎng)遷改60多千米，修建白馬等農(nóng)貿(mào)市場3處;三是指導(dǎo)完成部分重點(diǎn)集鎮(zhèn)的風(fēng)貌改造工作。按照城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治的要求，實(shí)施等鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要街道道路黑化10多公里;完成對(duì)、橫山等場鎮(zhèn)主要街道的建筑風(fēng)貌整治，場鎮(zhèn)承載功能不斷提升，人居環(huán)境不斷優(yōu)化。四是爭取無償資金，為加快小城鎮(zhèn)建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。每我們都通過小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、雨污水管網(wǎng)改造等項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)資金，目前爭取到上級(jí)無償資金約5000萬元用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(三)加快新農(nóng)村建設(shè)，加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

一是以“2+4”新村建設(shè)為契機(jī)，建設(shè)“五新一好”新型城鎮(zhèn)綜合體。二是按照重點(diǎn)突破的原則，著力加快示范點(diǎn)為建設(shè)重點(diǎn)，以點(diǎn)示范，以片帶面，加快新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，統(tǒng)籌推進(jìn)重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和重點(diǎn)村建設(shè);三是結(jié)合城鄉(xiāng)綜合治理，全面推進(jìn)市級(jí)示范片和區(qū)級(jí)示范片建設(shè)，讓全區(qū)農(nóng)村面貌煥然一新。四是農(nóng)村危房工作有序推進(jìn)。由農(nóng)戶自籌資金為主，政府補(bǔ)貼為輔的農(nóng)村危房改造工作已連續(xù)開展四，各項(xiàng)補(bǔ)貼資金足額規(guī)范下?lián)艿綉簟?/p>

(四)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建筑市場監(jiān)管，促進(jìn)建筑市場的健康發(fā)展

一是成立專職機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑市場的網(wǎng)格化管理。為全面監(jiān)管、規(guī)范小城鎮(zhèn)建設(shè)市場，2015初，經(jīng)區(qū)府批準(zhǔn)，我局創(chuàng)建成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，把建筑業(yè)管理觸角延伸到農(nóng)村和農(nóng)村建筑市場，通過對(duì)建筑施工企業(yè)的資質(zhì)管理，嚴(yán)格執(zhí)行建筑市場準(zhǔn)入和退出 制度 ，依法打擊無證、越級(jí)掛靠和轉(zhuǎn)包承接工程的行為，小城鎮(zhèn)建筑市場得到不斷規(guī)范，小城鎮(zhèn)私搭濫建等違法建設(shè)現(xiàn)象得到了有效遏制，鎮(zhèn)容村貌治理初見成效。二是做好房地產(chǎn)開發(fā)和民房確權(quán)辦證工作。根據(jù)我區(qū)實(shí)際，先后制定了《小城鎮(zhèn)建設(shè)管理工作實(shí)施意見》、《農(nóng)村建房須知》、《村鎮(zhèn)建設(shè)管理法律法規(guī)政策匯編》等辦法和資料，規(guī)范了小城鎮(zhèn)建設(shè)審批、監(jiān)督、執(zhí)法等各個(gè)環(huán)節(jié)工作，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)實(shí)施了直接有效管理;實(shí)行一站式服務(wù)，為村民進(jìn)行房屋測繪，并做好確權(quán)辦證工作，很好解決了農(nóng)民關(guān)心的房產(chǎn)確權(quán)問題，減少了民間產(chǎn)權(quán)糾紛，切實(shí)維護(hù)了廣大群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。三是加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管。為確保工程質(zhì)量和安全，我們從項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、施工等環(huán)節(jié)進(jìn)行了全程監(jiān)督，通過下發(fā)文件，召開專題會(huì)議，組織聯(lián)合檢查組等形式，做到了服務(wù)和管理的雙到位，從而有效防范了安全質(zhì)量事故的發(fā)生。五是全面加強(qiáng)建筑人員的技術(shù)培訓(xùn)。通過開展技能比賽，組織培訓(xùn)等手段，不斷提高農(nóng)民建筑施工人員的技術(shù)素質(zhì)。

三、我區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在的困難

我區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作近來雖然收到了一些成效，取得了一些成績，但與一些發(fā)達(dá)地區(qū)相比，還有較大的差距。

(一)小城鎮(zhèn)建設(shè)總體水平較低。由于歷史的原因，我區(qū)仍然沒有完全擺脫農(nóng)業(yè)大區(qū)的影子。小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍然偏低，發(fā)展速度也相對(duì)較慢。

(二)小城鎮(zhèn)規(guī)劃相對(duì)滯后。截止目前，除了幾個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)完成總體規(guī)劃外，其它鎮(zhèn)因資金困難，小城鎮(zhèn)控制性規(guī)劃編制率不高。因此，導(dǎo)致個(gè)別鎮(zhèn)、個(gè)別地段建設(shè)帶有一定的盲目性和隨意性。

(三)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌措困難。由于我區(qū)是新建區(qū)，區(qū)級(jí)財(cái)政薄弱，用于城鎮(zhèn)建設(shè)的財(cái)政資金十分有限;小城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體單一，融資渠道少，資金短缺就成為當(dāng)前制約小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的主要因素。

(四)違法建設(shè)行為時(shí)有發(fā)生。由于農(nóng)村建房面寬、點(diǎn)散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法所隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員配備不齊全，區(qū)住建局監(jiān)管力量有限，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)行為多為私人建房，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)有違法建設(shè)行為發(fā)生。

四、下步打算

(一)繼續(xù)協(xié)調(diào)推進(jìn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作。我們要在認(rèn)真協(xié)調(diào)做好重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)著手協(xié)助完成其他小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃的編制工作，切實(shí)促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)逐步走上科學(xué)化和規(guī)范化的軌道。

(二)加大建筑市場管理和房地產(chǎn)開發(fā)力度。一是繼續(xù)拓寬融資渠道，擴(kuò)大投資主體，強(qiáng)化建筑市場執(zhí)法，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記管理，做大做強(qiáng)我區(qū)小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場，今著力打造一批有規(guī)模的小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。二是全面加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管，確保不出現(xiàn)質(zhì)量安全事故。三是我們將搞好物業(yè)管理模式的調(diào)研，健全管理機(jī)制，為順利開展物業(yè)管理工作做好前期準(zhǔn)備，四是規(guī)范業(yè)務(wù)流程管理，創(chuàng)新工作思路，更好的服務(wù)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作。

(三)完成市區(qū)兩級(jí)下達(dá)的重點(diǎn)工作。高質(zhì)量的落實(shí)好市、區(qū)下達(dá)的加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施、農(nóng)村危房改造、新村建設(shè)任務(wù)等建設(shè)項(xiàng)目，全面提升小城鎮(zhèn)的承載力。

(四)加快示范區(qū)、新村點(diǎn)建設(shè)。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展定位和特色優(yōu)勢(shì)，加快示范區(qū)、新村點(diǎn)的建設(shè)，努力打造城市綜合體、工業(yè)、商業(yè)、住宅、旅游、生態(tài)等特色鮮明、功能完善、帶動(dòng)效應(yīng)明顯的小城鎮(zhèn)。

尊敬的馬主任、各位副主任，區(qū)住建局在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，發(fā)揮了職能部門的作用，做了一些工作，取得了一定成效，但與上級(jí)要求還有一定距離。今后，我們將繼續(xù)在區(qū)委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在人大常委會(huì)的有力監(jiān)督下，解放思想，開拓創(chuàng)新，埋頭苦干，大力推進(jìn)我區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，強(qiáng)化建設(shè)和管理各項(xiàng)職能，把我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)推向一個(gè)新的更高的層次。

為什么說城市發(fā)展的滯后會(huì)嚴(yán)重制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的一個(gè)嚴(yán)重障礙，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉(xiāng)戶籍壁壘基礎(chǔ)上的其他問題?！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是什么？1．城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘。1958年1月全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。這標(biāo)志著中國以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的形成。在改革以后，暫住證制度既可以看做是這種城鄉(xiāng)壁壘存在的標(biāo)志，也可以看做是弱化這種壁壘的一種措施。2．兩種不同的資源配置制度。改革前中國社會(huì)中的資源是由行政性的再分配，而不是由市場來進(jìn)行配置的。比如，教育和公共設(shè)施的投入。城市中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎完全是由國家財(cái)政投入的，而農(nóng)村中的教育和設(shè)施，國家的投入則相當(dāng)有限，有相當(dāng)一部分要由農(nóng)村自己來負(fù)擔(dān)。3．以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘，事實(shí)上是將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的社會(huì)身份。這兩種社會(huì)身份在地位上的差別，從城鄉(xiāng)之間存在的事實(shí)上的不通婚上就可以看得出來。目前國家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類社會(huì)保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟(jì)、補(bǔ)助等），而農(nóng)民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農(nóng)民還要上交鄉(xiāng)村統(tǒng)籌為五保戶、烈軍屬提供補(bǔ)助救濟(jì)。改革開放以來，我國實(shí)行了一系列旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的改革舉措和政策措施，如全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制，實(shí)行農(nóng)民土地承包權(quán)的長期穩(wěn)定；調(diào)整優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，支持農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)的發(fā)展；支持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移；逐步放開農(nóng)產(chǎn)品流通和價(jià)格，培育農(nóng)村商品市場；實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)等。但是，不可諱言的是，我國城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)在繼續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾在趨于強(qiáng)化。城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的收入差距上，近年來農(nóng)民人均純收入增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市人均可支配收入增長，城鄉(xiāng)收入之比由1978年的2．57?1983年一度縮小為1．82?此后就不斷擴(kuò)大，2003年擴(kuò)大為3．231；已超過改革開放初期。假如考慮到城市居民享有的各種福利和補(bǔ)貼，而農(nóng)民收入中包括生產(chǎn)經(jīng)營支出等因素，實(shí)際收入差距可能要達(dá)到6?1。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌已經(jīng)發(fā)生巨大變化，社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力已經(jīng)有了明顯提高的情況下，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然十分突出，除了受工業(yè)化階段和生產(chǎn)力發(fā)展水平制約外，關(guān)鍵還是制約城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的諸多體制性問題尚未得到根本解決，主要表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)有別的治理體制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了加快工業(yè)化建設(shè)，國家一方面運(yùn)用行政手段，如通過強(qiáng)制性糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化工業(yè)積累；另一方面限制農(nóng)村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展。改革開放以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)有別的戶籍治理、勞動(dòng)用工和社會(huì)福利制度在相當(dāng)程度上被沿襲下來，盡管一些地方進(jìn)行了戶籍制度改革，但這些改革因?yàn)殡[藏在背后的社會(huì)福利等諸多因素，需要支付的社會(huì)成本較高，進(jìn)展還不大，因而城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)福利水平事實(shí)上的不平等還未根本改變。城鄉(xiāng)分割的市場體系從商品市場看，農(nóng)民由于組織化程度低，一般只能進(jìn)入城市集貿(mào)市場進(jìn)行零星的、小規(guī)模的現(xiàn)貨交易，基本上沒有進(jìn)入批發(fā)市場，更難以參與大宗遠(yuǎn)期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)貿(mào)易基本仍由國有流通企業(yè)壟斷經(jīng)營。從要素市場看，貨幣市場和資本市場因農(nóng)業(yè)平均利潤率偏低和受利益驅(qū)動(dòng)，主要面向城市經(jīng)濟(jì)，城市相對(duì)充裕的資金沒有進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)民參與進(jìn)入市場和資本市場的條件和渠道都十分有限；農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為工業(yè)和城市建設(shè)用地還不能直接市場化，必須通過國家征用轉(zhuǎn)化為國有土地后才能進(jìn)入市場，一級(jí)市場由國家控制，二級(jí)市場農(nóng)民很難進(jìn)入，農(nóng)民在土地交易中處于弱勢(shì)地位，難以分享農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化過程中形成的巨額增值收益。城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期集中農(nóng)村資源推進(jìn)城市工業(yè)化，在很大程度上阻隔了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。改革開放后，實(shí)行城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和加工沒有形成有機(jī)聯(lián)系，農(nóng)民難以分享農(nóng)產(chǎn)品的加工增值收益；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在治理體制上獨(dú)立于行業(yè)治理之外，既無所不包，又自成體系；農(nóng)村“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化和城市工業(yè)化并行發(fā)展和過度競爭，使得農(nóng)村工業(yè)在市場供求格局發(fā)生變化和國內(nèi)市場與國際市場對(duì)接后，發(fā)展空間受到明顯制約，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力減弱，直接和間接地影響到農(nóng)民分享工業(yè)化的成果。實(shí)行有別的投入機(jī)制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展，國家將資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素集中投向城市，同時(shí)依靠農(nóng)業(yè)積累支持城市工業(yè)發(fā)展。改革開放后，一方面，農(nóng)村的資本、勞動(dòng)力和土地等生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)下，向城市轉(zhuǎn)移和集聚；另一方面，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和科教文衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施投入上，繼續(xù)向城市傾斜，農(nóng)村卻在一定程度上依靠自我積累，如“三統(tǒng)籌、五提留”，進(jìn)行相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，由此帶來城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等各方面的差距不斷擴(kuò)大。綜上所述，體制性因素事實(shí)上形成了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展與工業(yè)化和城市發(fā)展的相互隔離，是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。4改革的困難充分熟悉改革的長期性、艱巨性和復(fù)雜性建立有利于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的新體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，是一場深刻的社會(huì)變革。不僅包括用城市生產(chǎn)方式和生活方式改造農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式、生產(chǎn)要素重組和農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)和遷移、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)有機(jī)整合和組織方式的變化等，還包括整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)、組織、文化等的變遷。這個(gè)過程是一個(gè)伴隨我國社會(huì)主義初級(jí)階段很長的歷史過程，不可能一蹴而就。但是，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾日趨突出的情況下，我們必須充分熟悉加快推進(jìn)改革的必要性和迫切性，不失時(shí)機(jī)地在重要、關(guān)鍵環(huán)節(jié)推進(jìn)改革。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化是伴隨我國現(xiàn)代化進(jìn)程的長期歷史過程，也是一個(gè)不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程要求的復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過程，必須充分熟悉到這個(gè)過程的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，熟悉到面臨的矛盾和困難。要肯定，我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，城鄉(xiāng)市場分割的局面已經(jīng)有較大改善。但是，也應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性體制因素，如城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場的統(tǒng)一、農(nóng)村土地征占用制度的改革、社會(huì)保障制度的建設(shè)依然滯后，有些深層次問題還沒有取得突破性進(jìn)展，還有很長的路要走。對(duì)此，要有充分的估計(jì)。要循序漸進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合，根據(jù)條件成熟程度，不失時(shí)機(jī)地在重要環(huán)節(jié)取得突破；根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在局部地區(qū)先行突破，帶動(dòng)整體推進(jìn)。5統(tǒng)籌發(fā)展深化改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建立和完善有利于城鄉(xiāng)一體化的體制和機(jī)制，就是要以體制和政策創(chuàng)新為突破口，改革不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求、不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的各項(xiàng)制度，從根本上消除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制和政策障礙，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制向不斷適應(yīng)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在要求的方向轉(zhuǎn)變，為促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好的體制條件。深化戶籍改革深化戶籍制度改革，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場。在有條件的地區(qū)取消城鄉(xiāng)戶籍差別，取消農(nóng)業(yè)戶口，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為依據(jù)，實(shí)行新戶籍治理制度。農(nóng)民取得城市戶口以后，與原城市居民一樣，盡同等義務(wù)，享受同等權(quán)利。逐步取消城市各種消費(fèi)補(bǔ)貼和城市特有的社會(huì)福利，同時(shí)逐步加大對(duì)農(nóng)村的公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入，較大幅度的提高農(nóng)村居民的福利水平?！巴恋?fù)Q社?！蓖七M(jìn)農(nóng)村土地征占用制度改革，實(shí)行“土地?fù)Q社保”的政策。改革土地征占用制度，要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，公益性用地要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)整土地增值收益在國家和農(nóng)民間的分配關(guān)系；經(jīng)營性土地要真正引入市場機(jī)制，開展集體用地交易試點(diǎn)，由市場機(jī)制決定土地占用價(jià)格。探討建立中心政府、省級(jí)政府與省以下政府的土地出讓金的分成制度，并將土地出讓金納入國家及地方預(yù)算，以體現(xiàn)國家對(duì)土地的所有者權(quán)利，抑制地方政府的擴(kuò)張沖動(dòng)和對(duì)土地資源的粗放性使用。探索土地出讓金按年征收的可能性，以避免地方政府的急功近利，促進(jìn)地方土地資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化實(shí)現(xiàn)“土地?fù)Q社?！钡恼?，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地形成的批租收益的一定比例，建立專戶定向用于失去土地農(nóng)民的社會(huì)保障。稅費(fèi)制度改革加快農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的主要對(duì)策，一是逐步減征直至最終取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民和城市居民一樣繳納個(gè)人所得稅、增值稅，由此形成的地方財(cái)政缺口由中心和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。二是逐步建立和完善農(nóng)村公共財(cái)政體制，過渡期內(nèi)可加大中心和省、地三級(jí)對(duì)農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，逐步減免和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌等收費(fèi)，將農(nóng)村公益性支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理支出列入政府預(yù)算，并逐步增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入。三是鞏固和完善縣統(tǒng)籌為主的農(nóng)村義務(wù)教育，有條件的地方逐步實(shí)行省和縣統(tǒng)籌，區(qū)別情況實(shí)行不同的統(tǒng)籌比例，中心逐步加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。第四，促進(jìn)最低生活保障向農(nóng)村延伸，逐步擴(kuò)大社會(huì)保障在農(nóng)村的覆蓋面。在有條件的地區(qū)，促進(jìn)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸和覆蓋進(jìn)入城市的農(nóng)民，逐步實(shí)現(xiàn)最低生活保障城鄉(xiāng)一體化。有條件的地區(qū)逐步擴(kuò)大社會(huì)保障體系的覆蓋面，首先覆蓋農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化過程中失去土地的農(nóng)民，再覆蓋進(jìn)入城市就業(yè)并愿意退出承包地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，進(jìn)而逐步覆蓋到農(nóng)村地區(qū)。提高農(nóng)民福利加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投入，提高農(nóng)民福利水平。加強(qiáng)交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。規(guī)范對(duì)農(nóng)村公共品投入并使其制度化，國家新增財(cái)政收入和股權(quán)收益，用于投資和社會(huì)福利支出的，大幅度增加農(nóng)村的分配比例。第六，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度，增強(qiáng)參與市場競爭的能力。鼓勵(lì)農(nóng)民建立新型的經(jīng)濟(jì)合作組織，增強(qiáng)農(nóng)民獲取市場信息和參與市場競爭的能力。發(fā)展農(nóng)村金融積極發(fā)展農(nóng)村金融，活躍農(nóng)村金融市場。按照市場化原則，適當(dāng)放寬對(duì)農(nóng)村中小企業(yè)和農(nóng)戶貸款利率的浮動(dòng)范圍。促進(jìn)農(nóng)村信用社的股權(quán)多元化，股權(quán)形成和流動(dòng)的開放化，努力消除資金流動(dòng)的城鄉(xiāng)封鎖和分割。在加強(qiáng)監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，謹(jǐn)慎積極地促進(jìn)民間金融發(fā)展和改革創(chuàng)新，有條件地放寬對(duì)民間金融發(fā)展的限制和約束，促進(jìn)農(nóng)村金融市場發(fā)展。第八，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理體制改革，切實(shí)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員。穩(wěn)妥地推進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)半徑，不斷提高事效率。有條件的地方可試點(diǎn)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府派出機(jī)構(gòu)的改革，減少行政治理層次，大幅度減少行政治理人員，降低行政治理成本。6期待解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)非常重大的問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)全世界都存在，因?yàn)槌鞘泻娃r(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)，無論從形態(tài)上還是運(yùn)行機(jī)制上，都是不一樣的。所以有二元的表現(xiàn)。美國有二元結(jié)構(gòu)問題，日本也有二元結(jié)構(gòu)問題，值得重視的是二元結(jié)構(gòu)下的體制機(jī)制問題。比如改革開放前的工農(nóng)產(chǎn)品不平等交換，剪刀差是體制機(jī)制問題。改革開放后，工農(nóng)產(chǎn)品不平等交換，剪刀差問題得到了消除。但要素流動(dòng)中的體制機(jī)制問題仍然存在，比如前幾年農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，在某些崗位不能獲得同工同酬，就是體制問題。又比如，農(nóng)村土地征占用過程中，農(nóng)民利益流失、地方政府和用地企業(yè)獲利的現(xiàn)象也是體制機(jī)制問題，這種體制機(jī)制問題應(yīng)該引起足夠的重視。解決這種體制機(jī)制問題，根本的法是要按十七大精神，用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式予以解決。當(dāng)前，要努力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及勞動(dòng)就業(yè)等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)工農(nóng)平等發(fā)展。當(dāng)然，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾不是一天兩天能夠解決的，需要花大工夫，經(jīng)過長期努力予以解決，要從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)入手，比如說先解決勞動(dòng)力的平等就業(yè)問題，進(jìn)而解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品平等供給問題，再解決土地資本等要素在城鄉(xiāng)間配置的公平問題。從根本上講，化解城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的深層次矛盾，既需要按市場化取向深化改革，也需要政府不懈的努力。這里邊有大量的制度安排，也有大量的政策導(dǎo)向，需要逐步的建立健全和完善。7改善思路城鄉(xiāng)接合部是一個(gè)極具中國特色的地域概念，它因中國特色的政治屬性——城鄉(xiāng)“二元”管理體制而存在，所涉及的問題遠(yuǎn)比一般的純城區(qū)或純農(nóng)區(qū)復(fù)雜得多。因此，以破解城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”為突破口，深入研究這一地區(qū)的“致病”根源，以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的改革思路，探尋解決本地區(qū)社會(huì)問題的有效途徑，不僅有助于提升北京城市的現(xiàn)代化管理水平，而且對(duì)未來實(shí)現(xiàn)城市化的地區(qū)也具有重要的借鑒作用。?城鄉(xiāng)接合部一個(gè)問題久治不愈的“痛感”地帶?（一）北京市城鄉(xiāng)接合部區(qū)位概念?北京的城鄉(xiāng)接合部有廣義和狹義之分：相對(duì)于東城、西城、崇文、宣武四個(gè)純城區(qū)而言，朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山四區(qū)為廣義的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)。但事實(shí)上，具有典型城鄉(xiāng)人口混居特征的地區(qū)是在街道事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管轄區(qū)界限不明的四環(huán)路附近的環(huán)狀地帶，即我們重點(diǎn)關(guān)注的狹義城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，它是一個(gè)隨著城市產(chǎn)業(yè)和住宅區(qū)不斷向近郊擴(kuò)散，從而使原來以農(nóng)村為主的市郊地帶較快演變?yōu)榧嬗谐青l(xiāng)特色的特殊空間。?（二）區(qū)域社會(huì)問題久治不愈，成為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各種矛盾沖突的交會(huì)地如果人們驅(qū)車沿四環(huán)路一帶的某些城鄉(xiāng)接合部地區(qū)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)與城市高樓大廈和鄉(xiāng)村田園風(fēng)光截然不同的景象：設(shè)施簡陋、空間狹小、私搭亂建的房屋破壞了原有村鎮(zhèn)規(guī)劃的格局；垃圾渣土隨處可見；街巷路面狹窄不平；風(fēng)天塵土飛揚(yáng)，雨天泥濘難行，旱廁氣味難聞。生活環(huán)境的惡化使地區(qū)社會(huì)治安環(huán)境“雪上加霜”：全市33個(gè)實(shí)行掛牌督戰(zhàn)的高發(fā)案地區(qū)幾乎全部集中在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，吸毒、販毒、惡性案件屢禁（打）不止；區(qū)內(nèi)的出租房，尤其是非法出租房成為藏污納垢的場所……難怪有記者用“城市爛邊”來形容城鄉(xiāng)交界的環(huán)形地帶。?作為城區(qū)向外擴(kuò)張的伴生物，城鄉(xiāng)接合部問題由來已久，大體要追溯到20世紀(jì)70年代中期，只不過當(dāng)時(shí)國家征用農(nóng)地?cái)?shù)量有限，問題發(fā)生的地域范圍和對(duì)社會(huì)的影響程度較小而已。改革開放后，北京城市建設(shè)速度日新月異，國家在城郊征地?cái)?shù)量成倍增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2002年底，朝、海、豐、石四區(qū)的耕地面積僅存1.28萬公頃，與改革開放初期的1978年的5.23萬公頃相比，減少了3/4。而政治體制改革落后經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的局面，使得“二元”社會(huì)管理體制根本無法應(yīng)對(duì)這一地區(qū)人口快速流動(dòng)引發(fā)的諸多社會(huì)問題。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾的疊加與累積，使許多問題積重難返。城鄉(xiāng)接合部已成為政府頭疼、百姓不滿的“痛感”地帶。8

兄弟姐妹 急求關(guān)于基層政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在的問題與對(duì)策探討的論文資料

吉林省小城鎮(zhèn)建設(shè)

導(dǎo) 言

小城鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，在推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化、推進(jìn)城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，具有重要的意義和作用。隨著我國改革開放進(jìn)程加快和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)成為關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的重要方面，小城鎮(zhèn)問題愈來愈受到廣泛的關(guān)注，黨的十五屆三中全會(huì)明確指出：發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略。

根據(jù)中共中央、國務(wù)院（中發(fā)[2000]11號(hào)文）《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》和中共中央"十五"計(jì)劃建議等要求，為落實(shí)省委、省政府制定的發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和加快小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，在對(duì)我省小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀和發(fā)展條件初步分析的基礎(chǔ)上，提出本規(guī)劃綱要。

A 吉林省小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

一、小城鎮(zhèn)的基本特征

吉林省小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的特點(diǎn)主要反映在以下幾個(gè)方面：

（一）小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展具有明顯的地帶性

根據(jù)全省的地貌、氣候和資源等條件，可以把我省劃分為東、中、西三個(gè)自然、經(jīng)濟(jì)地帶。

東部地區(qū)小城鎮(zhèn)約占全省總數(shù)的31%左右，這一地帶的小城鎮(zhèn)中工礦鎮(zhèn)占較大的比重，小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模一般較大；中部地區(qū)約占全省總數(shù)的54%左右，城鎮(zhèn)密度明顯高于東西兩地帶。這一地帶的小城鎮(zhèn)多為農(nóng)業(yè)服務(wù)型和農(nóng)副產(chǎn)品集散型的，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口一般較少；西部地區(qū)小城鎮(zhèn)約占全省總數(shù)的15%左右。這一地帶的小城鎮(zhèn)職能，總體上與中部地帶的情況接近，但城鎮(zhèn)規(guī)模一般相對(duì)更小，城鎮(zhèn)發(fā)展水平明顯落后。

（二）小城鎮(zhèn)的綜合經(jīng)濟(jì)職能不強(qiáng)，商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低

自1979年以來，吉林省小城鎮(zhèn)無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，都取得了長足發(fā)展。但基于種種原因，城鎮(zhèn)的綜合經(jīng)濟(jì)職能不強(qiáng)。

吉林省的小城鎮(zhèn)主要有四種類型：一是依靠森林或礦產(chǎn)資源發(fā)展的工礦鎮(zhèn)；二是圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)服務(wù)型小城鎮(zhèn)；三是依托便利的交通條件發(fā)展的農(nóng)副產(chǎn)品集散型小城鎮(zhèn)；四是受大城市強(qiáng)烈影響的小城鎮(zhèn)。

工礦型小城鎮(zhèn)，一般是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，為了開發(fā)某種資源， 在原有工礦點(diǎn)或資源賦存地由國家投資擴(kuò)建或新建的林業(yè)、礦業(yè)和礦產(chǎn)加工地。如松江河、泉陽、露水河、大石頭、紅梅、大栗子、紅旗嶺、夾皮溝、天寶山等。少量小城鎮(zhèn)是圍繞較為精細(xì)加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而發(fā)展起來的，如石峴、開山屯、新站等。這些工礦鎮(zhèn)（特別是以采掘和粗加工產(chǎn)品生產(chǎn)為主的小城鎮(zhèn)）在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)部門單一，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，難以順利適應(yīng)市場需求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，受舊體制舊政策的影響，觀念落后，再加資源萎縮、市場競爭力較弱等因素的作用，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯滯緩。

農(nóng)業(yè)服務(wù)型小城鎮(zhèn)，多是為滿足組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、調(diào)配農(nóng)用物資、管理相應(yīng)的行政事務(wù)等要求在基層政府駐地發(fā)展起來的。這類城鎮(zhèn)一般僅具有一些主要服務(wù)于本行政區(qū)域的小手工業(yè)和集市貿(mào)易以及金融、郵電等機(jī)構(gòu)，如巴吉壘、八屋、大嶺、萬寶等。這些小城鎮(zhèn)數(shù)量多、分布廣而服務(wù)范圍小，受資源、資金等限制，經(jīng)濟(jì)水平一般都比較低，城鎮(zhèn)規(guī)模較小，有相當(dāng)一部分僅具有農(nóng)村集鎮(zhèn)的功能。

農(nóng)副產(chǎn)品集散型小城鎮(zhèn)，多是依靠便利的交通條件發(fā)展起來的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這類小城鎮(zhèn)由于商品流通快、信息靈活，發(fā)展比較迅速。如煙筒山、山城、朝陽川、郭家店、太平川等。還有少量的此類城鎮(zhèn)是由于政策措施得當(dāng)而發(fā)展起來的，如萬良、五棵樹等。從總體上看，這類城鎮(zhèn)是我省商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的小城鎮(zhèn)。

大城市影響型小城鎮(zhèn)，主要是指鄰近大城市，受大城市技術(shù)、資金和市場的作用，近年來機(jī)遇把握得比較好，又有適當(dāng)?shù)慕煌l件，發(fā)展比較迅速的城鎮(zhèn)，如合隆、卡倫、興隆山、米沙子、大屯、玉潭、孤店子等。這類小城鎮(zhèn)商品經(jīng)濟(jì)活躍，有一定專業(yè)化分工。

前兩類小城鎮(zhèn)數(shù)量多，分布廣，面臨的問題較多。后兩類小城鎮(zhèn)雖然數(shù)量少，但活力強(qiáng)，具有較好的發(fā)展前景。

（三）城鎮(zhèn)職能幾乎完全由本地非農(nóng)業(yè)人口（戶籍）實(shí)現(xiàn)

由于我省小城鎮(zhèn)的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低，吸納農(nóng)業(yè)剩余人口的能力比較弱，體現(xiàn)城鎮(zhèn)職能部門的職工幾乎完全是本地非農(nóng)業(yè)人口，這同沿海商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些小城鎮(zhèn)的狀況有很大差異。從我省的情況看，本地籍非農(nóng)業(yè)人口不足0.2萬人的建制鎮(zhèn)，絕大多數(shù)還不應(yīng)算作小城鎮(zhèn)。

（四）發(fā)展條件的特殊性

吉林省的小城鎮(zhèn)發(fā)展同我國沿海一些省份相比，存在著時(shí)間和空間上的特殊性。

在時(shí)間上，沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展起步是在改革開放的初期，不僅占有先行及少競爭力的優(yōu)勢(shì)，而且有國家政策相對(duì)寬松的優(yōu)勢(shì)。由于時(shí)間的落后，我省小城鎮(zhèn)的起步發(fā)展，失去了這兩方面的優(yōu)勢(shì)。

在空間上，吉林省地處內(nèi)陸，除少部分邊境地區(qū)外，大部分地區(qū)不具備發(fā)展來料加工型產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)。但吉林省處于亞洲玉米種植帶，土壤、氣候等有利于溫帶作物的生長，并且具有多種動(dòng)物繁育的良好條件，因而適合圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展龍形經(jīng)濟(jì)。此外，吉林省居?xùn)|北區(qū)中部，交通地位比較重要，交通網(wǎng)絡(luò)比較完善，有利于各種貨物的流通。再則，吉林省與俄羅斯和朝鮮接壤，有較多的口岸。這些空間環(huán)境的特殊性，從積極和消極兩方面作用于吉林省小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。

按吉林省小城鎮(zhèn)發(fā)展的時(shí)空條件和建設(shè)情況，總體上應(yīng)采取選擇一些條件優(yōu)越的小城鎮(zhèn)集中發(fā)展的戰(zhàn)略，特別是以農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)為背景的小城鎮(zhèn)更應(yīng)如此。因?yàn)?，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，要求有技術(shù)、原料和市場三重保證，這對(duì)于小規(guī)模經(jīng)營來講，難以抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，而必須規(guī)模經(jīng)營，龍形產(chǎn)業(yè)的龍頭需選在條件優(yōu)越的小城鎮(zhèn)較大規(guī)模建設(shè)，才有利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步和持續(xù)發(fā)展。另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形成大量的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，這些企業(yè)多屬排放大量污物的部門，這類工業(yè)集中建設(shè)有利于污染物的統(tǒng)一凈化處理。

二、小城鎮(zhèn)在省域城鎮(zhèn)體系中的地位

我省城鎮(zhèn)體系等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)的人口總量對(duì)比，?quot;兩頭大，中間小"的狀況。一方面是長、吉兩個(gè)特大城市雙星璀燦，另一方面是為數(shù)眾多的小城鎮(zhèn)繁星似錦。目前，吉林省城鎮(zhèn)體系整體發(fā)展處于非均衡狀態(tài)。小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)占全省城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口的21.35%，低于長、吉兩市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口占全省城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口27.9%的比例，而高于中間三個(gè)級(jí)別城市所占比例的平均值，在城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口按城鎮(zhèn)規(guī)模的分布上占有一定的地位。

吉林省小城鎮(zhèn)的職能單一性很強(qiáng)，為數(shù)較多的農(nóng)業(yè)服務(wù)型城鎮(zhèn)，一般只具有地方意義，在全省城鎮(zhèn)體系中作為城鄉(xiāng)聯(lián)系的紐帶，主要起基層管理的作用；工礦型、農(nóng)副產(chǎn)品集散型和大城市影響型城鎮(zhèn)，雖然具有一定的區(qū)域意義，但經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模較小。小城鎮(zhèn)全部國內(nèi)生產(chǎn)總值約占全省總量的20%（含200萬非農(nóng)業(yè)人口和900余萬農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)的國內(nèi)生產(chǎn)總值），經(jīng)濟(jì)地位很低。小城鎮(zhèn)為其他層次城市提供的產(chǎn)品，大部分是最初級(jí)的（屬于第一產(chǎn)業(yè)的）產(chǎn)品，沒有形成合理的產(chǎn)品加工與供給關(guān)系。

三、目前存在的主要問題及原因

（一）小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的主要問題

1、小城鎮(zhèn)建設(shè)水平較低，投資環(huán)境不良

全省目前還有127個(gè)小城鎮(zhèn)沒有用上自來水，小城鎮(zhèn)自來水普及率為65.37%，比全國平均值約低16個(gè)百分點(diǎn)；有高級(jí)、次高級(jí)路面2271萬平方米，人均7.1m2，比全國平均值約低0.3 m2，有排水管道總長度184.1萬米，人均占有長度0.58米，比全國平均值約低0.2米；小城鎮(zhèn)共有住房面積4864.84萬m2，人均住房面積15.4 m2，人均居住面積9.23 m2，比全國平均值約低4m2；住房磚瓦化率為80.6%，比全國平均值低15個(gè)百分點(diǎn)。由于我省小城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入遠(yuǎn)低于全國平均水平（1998年我省小城鎮(zhèn)人均各項(xiàng)建設(shè)投資268元，同期全國平均為679元），致使小城鎮(zhèn)建設(shè)水平的差距還在擴(kuò)大。

全省小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地共為633.88k m2，按戶籍人口計(jì)算人均建設(shè)用地為200.65 m2，遠(yuǎn)高于全國人均126.53 m2的水平，按實(shí)際居住人口計(jì)算的人均建設(shè)用地同全國平均值的差別更大。導(dǎo)致這種情況的原因主要是我省小城鎮(zhèn)建筑層數(shù)低，建筑密度小，土地開發(fā)程度不高造成的。人均建設(shè)用地面積的過高與人均建設(shè)物化資產(chǎn)量的相對(duì)較低形成巨大的反差，更反映了我省小城鎮(zhèn)建設(shè)水平相對(duì)較低的狀況。

這種低水平的小城鎮(zhèn)建設(shè)狀況，直接影響著產(chǎn)業(yè)投資的產(chǎn)出效益，導(dǎo)致招商引資的吸引能力較弱。投資環(huán)境的不良除了建設(shè)水平的因素外，還有思想觀念和區(qū)位條件等因素的影響。

2、小城鎮(zhèn)建設(shè)基本屬于自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)，職能分工模糊，中心鎮(zhèn)功能作用不明顯

吉林省的小城鎮(zhèn)，絕大部分是80年代以來隨鄉(xiāng)改鎮(zhèn)在基層政府機(jī)關(guān)駐地形成的"城鎮(zhèn)型"居民點(diǎn)，改鎮(zhèn)之前大部分僅具有集鎮(zhèn)功能。為了使其實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)功能，多數(shù)小城鎮(zhèn)在基本上沒有外來資金投入的情況下，利用本行政區(qū)域內(nèi)的資源，面向本行政區(qū)域的市場，組織上馬了一些規(guī)模較小的屬于二、三產(chǎn)業(yè)的工商企業(yè)。由于缺少科學(xué)的區(qū)域性規(guī)劃和高層次計(jì)劃指導(dǎo)，形成了鎮(zhèn)鎮(zhèn)雷同的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，在市場經(jīng)濟(jì)逐步確立的過程中，個(gè)體工商業(yè)也加入了這種百鎮(zhèn)一面的產(chǎn)業(yè)競爭之中。這種無序的競爭，嚴(yán)重地制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展速度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也造成一些條件較好的小城鎮(zhèn)不能充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，也不能很好地體現(xiàn)其區(qū)域地位和功能，這種狀況又反過來作用于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

3、多數(shù)工礦型小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩，功能相對(duì)萎縮

近些年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，一些依賴地方資源開發(fā)建廠建礦發(fā)展起來的工礦型小城鎮(zhèn)（許多這類城鎮(zhèn)是一廠一鎮(zhèn)或一礦一鎮(zhèn)），由于企業(yè)技術(shù)落后，產(chǎn)品初級(jí)單一，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，競爭力不強(qiáng)而面臨困境。特別是以采掘業(yè)為主的小城鎮(zhèn)，資源的柘竭更加劇了困難的嚴(yán)重程度。工礦企業(yè)停產(chǎn)半停產(chǎn)造成城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量縮減，企業(yè)下崗職工充斥商飲服務(wù)業(yè)，市場呈低效益的"繁榮"，城鎮(zhèn)功能相對(duì)萎縮，個(gè)別一些這類城鎮(zhèn)出現(xiàn)人口下降的狀況。這類小城鎮(zhèn)有泉陽、灣溝、樺樹、天寶山、福洞等。

（二）制約我省小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的主要原因

導(dǎo)致我省小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)落后，造成上述問題主要有七種因素：即區(qū)位因素、觀念因素、技術(shù)與人材因素、資金投入因素、行政區(qū)劃與行政體制因素、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性作用因素和小城鎮(zhèn)規(guī)劃的合理性與實(shí)用性因素。下面重點(diǎn)說明后面三種因素的影響。

我省行政區(qū)劃共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)856個(gè)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口約為0.2萬人，比山東、江蘇（兩省平均都約4萬）等省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模小得多（這兩省正在調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃，目標(biāo)是平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)6萬人口左右）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模過小，難以形成具有一定質(zhì)量的小城鎮(zhèn)。另外，由于行政區(qū)劃的限制、行政管理體制的矛盾，往往造成建設(shè)項(xiàng)目的不合理選址，進(jìn)而導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的不合理。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我省在資源賦存地建設(shè)了許多國有大中型企業(yè)，圍繞這些企業(yè)形成了一些工礦型小城鎮(zhèn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，不僅這些企業(yè)機(jī)制反映了強(qiáng)烈的不適應(yīng)性，人們的觀念也反映了很強(qiáng)的不適應(yīng)性，這種慣性作用嚴(yán)重地制約小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的建設(shè)發(fā)展。除了機(jī)制和觀念的不適應(yīng)，國有大中型企業(yè)多存在企業(yè)辦社會(huì)的現(xiàn)象，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)；又由于長期的高積累低分配政策，企業(yè)為國家建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，但卻背負(fù)著大量離退休職工和職工冗員過多的重?fù)?dān)，這些狀況也同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響相關(guān)，并且都嚴(yán)重地影響這些小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。

為了有利于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，國家特別重視小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)工作，我省各有關(guān)部門也相應(yīng)做了許多工作，取得了很大的成績，但由于資金和技術(shù)力量不足等因素，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制相對(duì)滯后，難以很好地適應(yīng)建設(shè)發(fā)展的需要。到99年底，我省累積編制完成城鎮(zhèn)總體規(guī)劃（包括建設(shè)規(guī)劃）的小城鎮(zhèn)共有368個(gè)，占全部小城鎮(zhèn)的85.58%，而這些已完成的小城鎮(zhèn)規(guī)劃中，已有很大一部分需要修編。在編制時(shí)間不長的規(guī)劃中，有相當(dāng)一部分是為了完成任務(wù)而編制的，因其投入很低，成果的合理性和實(shí)用性相對(duì)較差。按照《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的規(guī)定，在編制設(shè)市城市和縣城的城市總體規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)包括市、縣域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。目前，我省城市（含縣城）總體規(guī)劃已經(jīng)完成了90%以上，這些規(guī)劃成果對(duì)于指導(dǎo)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)起了很好的作用。但由于多數(shù)城市總體規(guī)劃，對(duì)于市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃內(nèi)容做得比較粗淺，還不能從根本上保證一定區(qū)域內(nèi)小城鎮(zhèn)布局的科學(xué)合理。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，分別從區(qū)域和城鎮(zhèn)自身的角度，確定城鎮(zhèn)的區(qū)域地位、職能、規(guī)模和具體的建設(shè)布局與設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)劃的合理性與實(shí)用性是小城鎮(zhèn)良性發(fā)展的重要保證。

B 吉林省小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的方向與目標(biāo)

一、指導(dǎo)思想

根據(jù)我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及我省小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀，全省小城鎮(zhèn)建設(shè)總的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省委省政府關(guān)于加快小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的精神，緊緊圍繞促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)中心，堅(jiān)持小城鎮(zhèn)建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合、與資源的合理利用和配置相結(jié)合，與生態(tài)省建設(shè)相結(jié)合；遵循科學(xué)規(guī)劃、合理布局、因地制宜、注重實(shí)效、重點(diǎn)培育、強(qiáng)優(yōu)劣汰、量力而行、、有序推進(jìn)、以點(diǎn)帶面、快速發(fā)展的方針，使我省小城鎮(zhèn)真正成為一定區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體。

重點(diǎn)建設(shè)"十五"期間可提升為小城市的重點(diǎn)鎮(zhèn)，積極培育作為遠(yuǎn)景發(fā)展為小城市的區(qū)域中心鎮(zhèn)，加速發(fā)展大中城市周圍的衛(wèi)星鎮(zhèn)，合理建設(shè)各類區(qū)域中心鎮(zhèn)。

二、基本原則

為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的統(tǒng)一和最佳，"十五"期間，小城鎮(zhèn)建設(shè)主要遵循以下五項(xiàng)原則：

（一）擇優(yōu)發(fā)展原則

即選擇條件比較優(yōu)越的小城鎮(zhèn)，優(yōu)先建設(shè)發(fā)展。

（二）集聚發(fā)展原則

改變小城鎮(zhèn)建設(shè)重?cái)?shù)量不重質(zhì)量的偏向，引導(dǎo)人口和物質(zhì)要素向中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)集中，以提高投資的產(chǎn)出比。

（三）生態(tài)優(yōu)先原則

優(yōu)先發(fā)展有利于生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)和對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較小的城鎮(zhèn)。

（四）分類調(diào)控原則

針對(duì)不同類型城鎮(zhèn)的主要問題和矛盾，采取不同的發(fā)展控制措施和對(duì)策。

（五）配套建設(shè)原則

在小城鎮(zhèn)的建設(shè)方面，為創(chuàng)造最好的投資環(huán)境和生活環(huán)境，進(jìn)行各種設(shè)施的合理配套建設(shè)。

三、發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)想和目標(biāo)

（一）發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)想

二十一世紀(jì)將是我國小城鎮(zhèn)大發(fā)展的世紀(jì)。按照系統(tǒng)非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略思想，采用"點(diǎn)、軸"區(qū)域系統(tǒng)開發(fā)理論，我省小城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略上分三步走：

第一步，重點(diǎn)建設(shè)小城鎮(zhèn)的"點(diǎn)"。針對(duì)我省實(shí)際情況，優(yōu)先發(fā)展、重點(diǎn)扶持具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、資源和規(guī)模優(yōu)勢(shì)的中心城鎮(zhèn)，從政策、資金等方面加以指導(dǎo)和傾斜。

第二步，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)的"線"，進(jìn)一步完善"點(diǎn)"，適當(dāng)考慮"面"。在區(qū)域中心鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，與省域城鎮(zhèn)體系布局規(guī)劃相對(duì)應(yīng)，按照三級(jí)發(fā)展軸線，采取軸線延伸，逐步漸進(jìn)的發(fā)展形式，重點(diǎn)發(fā)展軸線上的小城鎮(zhèn)。

第三步，在"點(diǎn)""線"上小城鎮(zhèn)逐漸建立完善的情況下，以發(fā)展"面"為主。最終形成我省小城鎮(zhèn)在地域空間上的科學(xué)合理布局，形成我省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、規(guī)模適當(dāng)、類型多樣的，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、建設(shè)發(fā)展良性循環(huán)的小城鎮(zhèn)體系。

到本世紀(jì)中葉，力爭把我省多數(shù)小城鎮(zhèn)建設(shè)成為具有二十一世紀(jì)特點(diǎn)的，有良好的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)美的田園風(fēng)光、典雅古樸的城鎮(zhèn)景觀、寧靜舒適的居住條件、對(duì)廣大農(nóng)民和大中城市居民有巨大吸引力的跨世紀(jì)新興小城鎮(zhèn)。

（二）總體發(fā)展目標(biāo)

吉林省的小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，應(yīng)與全省的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要載體，在推進(jìn)我省城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展中充分發(fā)揮作用。

1、優(yōu)先發(fā)展具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源和規(guī)模優(yōu)勢(shì)的區(qū)域中心鎮(zhèn)及重點(diǎn)鎮(zhèn)和衛(wèi)星鎮(zhèn)

在我省城鎮(zhèn)體系規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)中，少量處于接近縣城（或縣級(jí)市）地位的小城鎮(zhèn)和個(gè)別條件特別優(yōu)越的小城鎮(zhèn)，應(yīng)加大力度促進(jìn)發(fā)展，強(qiáng)化其在省域城鎮(zhèn)體系中的地位。這類城鎮(zhèn)將從小城鎮(zhèn)中分離出去，在省域城鎮(zhèn)體系中擔(dān)當(dāng)更重要的角色，可發(fā)展成為縣城或小城市。

選擇100個(gè)左右小城鎮(zhèn)作為縣（市）域中心鎮(zhèn)，"十五"期間重點(diǎn)發(fā)展五十個(gè)，另外五十個(gè)在"十五"以后納入重點(diǎn)建設(shè)的行列。對(duì)于基礎(chǔ)比較差又沒有什么優(yōu)勢(shì)，而且城鎮(zhèn)之間距離近的一些小城鎮(zhèn)，應(yīng)調(diào)整歸并到其他小城鎮(zhèn)。其余小城鎮(zhèn)作為一般發(fā)展對(duì)象，通過政策引導(dǎo)和積極的措施推進(jìn)，使其發(fā)揮應(yīng)有的城鎮(zhèn)功能。

2、人口與建設(shè)用地發(fā)展總量

非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模過小的小城鎮(zhèn)，難以發(fā)揮城鎮(zhèn)應(yīng)有的功能。根據(jù)吉林省的實(shí)際和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的要求，小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口不宜低于10,000人。到2005年，小城鎮(zhèn)城區(qū)人口總量控制在500萬，百強(qiáng)鎮(zhèn)城區(qū)人口應(yīng)達(dá)到20，000人以上。

根據(jù)城鎮(zhèn)職能的不同，小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地（指鎮(zhèn)區(qū)，下同）標(biāo)準(zhǔn)亦有所差別。綜合性較強(qiáng)的小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地宜取120-130 m2，工礦型小城鎮(zhèn)宜取100-120m2，農(nóng)副產(chǎn)品集散型小城鎮(zhèn)宜取110-130 m2。由于小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀人均建設(shè)用地面積達(dá)200m2，調(diào)整降低人均指標(biāo)需要有個(gè)過程，根據(jù)需要與可能，確定到2005年，人均建設(shè)用地150-160m2，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量約為600平方公里（含城區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍人口用地，下同）。通過逐步調(diào)整，到2015年，按前面的標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)用地總量在600-700平方公里之間。

3、小城鎮(zhèn)建設(shè)水平

到2005年，小城鎮(zhèn)人均面積達(dá)到18平方米左右，小城鎮(zhèn)供水、供電、通訊、交通等公用設(shè)施要基本齊全、配套，逐步建成一批基礎(chǔ)設(shè)施比較配套，環(huán)境比較優(yōu)美的居住小區(qū)。小城鎮(zhèn)自來水普及率達(dá)到80%，人均生活用水量為120升/日，排水管道服務(wù)面積達(dá)到25%。到2015年，小城鎮(zhèn)自來水普及率達(dá)到90%，人均日生活用水量為180升，排水管道服務(wù)面積達(dá)到60%。

到2005年，全省小城鎮(zhèn)人均公共綠地面積達(dá)到5平方米，2015年達(dá)到7 m2，生活飲用水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率2005年達(dá)到95%，到2015年達(dá)到100%；2005年生活污水處理率達(dá)到15%，2015年達(dá)到40%；生活垃圾清運(yùn)率2005年達(dá)到90%，2015年達(dá)到95%以上，處理率2005年達(dá)到70%以上，2015年達(dá)到85%以上。

C 重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展

這里采用城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿ψ鳛檫x擇我省重點(diǎn)建設(shè)小城鎮(zhèn)的依據(jù)。評(píng)價(jià)小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿灿肁、B兩組16項(xiàng)指標(biāo)。A組指標(biāo)主要用以測評(píng)城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在潛力，即城鎮(zhèn)現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展集聚規(guī)模和結(jié)構(gòu)特征對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在影響力，包括城鎮(zhèn)人口規(guī)模、工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)產(chǎn)值增長速度、商業(yè)銷售額、居住適宜程度、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平、財(cái)政收入、城建投資規(guī)模、科教文衛(wèi)水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁等十項(xiàng)指標(biāo)；B組指標(biāo)主要用于測評(píng)城鎮(zhèn)發(fā)展的外在潛力，即區(qū)域條件給城鎮(zhèn)發(fā)展提供可能的外在影響力，包括腹地范圍的大小、腹地人口密度、影響范圍的農(nóng)民人均收入與競爭城鎮(zhèn)的距離等六項(xiàng)指標(biāo)。綜合考慮這些指標(biāo)的原因是：作為城鎮(zhèn)化原動(dòng)力的工業(yè)化已不再是城鎮(zhèn)化的唯一動(dòng)力，包括旅游業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)制呈現(xiàn)動(dòng)力多元化、資本多元化的傾向。過去，城鎮(zhèn)的形成與發(fā)展更多地依賴于國家計(jì)劃投資于第二產(chǎn)業(yè)，而現(xiàn)在，城鎮(zhèn)發(fā)展更多取決于非政府資本的投入。因此，地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)狀況、吸引外資的能力和吸納量決定著城鎮(zhèn)發(fā)展的速度和規(guī)模。根據(jù)上述綜合指標(biāo)，確定以下的小城鎮(zhèn)為發(fā)展的重點(diǎn)鎮(zhèn)：

興隆山、合心、大屯、五棵樹、大坡、弓棚、卡倫、米沙子、合隆、玉潭、左家、春光、紅石、平安（舒蘭）、煙筒山、烏拉街、岔路河、天崗、山門、范家屯、懷德、楊大城、石嶺、雙山、橫道河、渭津、壽山、山城、海龍、輝南、撫民、孤山子、六道江、板石、萬良、松江河、石人、馬鹿溝、太平川、巨寶山、長山、蔡家溝、平安（白城市）、安廣、萬寶、四方坨子、石峴、官地、朝陽川、二道白河、鹿鄉(xiāng)、上河灣、達(dá)家溝、哈拉海、優(yōu)龍泉、夾皮溝、白山、紅旗嶺、江密峰、新站、白石山、郭家店、二密、紅梅、三源浦、仙人橋、松樹、五家站、瞻榆、大石頭、黃泥河、老頭溝、開山屯、松江、天橋嶺、大興溝、百草溝、頭道、南坪、英安、敬信、放牛溝、孤店子、五里河、孤家子、營城子、鴨園、花甸、果松、王府站、大布蘇、陶賴昭 第四章 實(shí)施規(guī)劃的政策與措施

一、加大改革力度，建立適應(yīng)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的現(xiàn)代管理機(jī)制

（一）按有利于小城鎮(zhèn)建設(shè)管理的原則，理順條塊關(guān)系，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的要求，使政府由直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)、調(diào)控和服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。要重點(diǎn)理順工商、稅務(wù)等管理體制，建立和完善鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政，強(qiáng)化政府的城鎮(zhèn)建設(shè)與管理職能。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)要形成合力。各級(jí)政府各相關(guān)職能部門都要對(duì)小城鎮(zhèn)的建設(shè)給予積極的支持，清除障礙，適時(shí)適度地調(diào)整、充實(shí)必要的政策法規(guī)，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，引導(dǎo)和推動(dòng)小城鎮(zhèn)的合理建設(shè)。要實(shí)行任職目標(biāo)責(zé)任制，層層抓好目標(biāo)落實(shí)，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)大目標(biāo)的實(shí)施。

（三）適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，擴(kuò)展小城鎮(zhèn)生存發(fā)展的空間。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，改變目前小城鎮(zhèn)資源少、規(guī)模小、市場小的狀況，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的合理布局和加速小城鎮(zhèn)質(zhì)量的提高。

（四）建立適合研究與評(píng)價(jià)小城鎮(zhèn)管理的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。在明確小城鎮(zhèn)概念的前提下，單獨(dú)設(shè)立以小城鎮(zhèn)為對(duì)象的社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，具體采用的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)應(yīng)根據(jù)研究和評(píng)價(jià)管理的需要確定，并納入政府統(tǒng)計(jì)部門的正常統(tǒng)計(jì)工作。

二、全面推行市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作方式，拓展投資融資渠道

（一）鼓勵(lì)招商引資，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。實(shí)行招商引資的獎(jiǎng)勵(lì)政策，積極爭取外來資金投入小城鎮(zhèn)的建設(shè)。全面放開小城鎮(zhèn)建設(shè)的準(zhǔn)入領(lǐng)域，營造公平競爭、一視同仁的發(fā)展環(huán)境，建立適合新型合作經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。重點(diǎn)圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和具有市場潛力的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展個(gè)體私營企業(yè)。鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、合資、聯(lián)辦等形式進(jìn)入 小城鎮(zhèn)的信息服務(wù)、教育培訓(xùn)、體育文化、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)；鼓勵(lì)參與小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)管理、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生保健等項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營。

（二）深化小城鎮(zhèn)土地使用制度改革，實(shí)行土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓。鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)，推行經(jīng)營性用地采取招標(biāo)和拍賣方式供應(yīng)，按市場機(jī)制建立和完善小城鎮(zhèn)土地市場體系，發(fā)揮土地資產(chǎn)效益。

（三）構(gòu)建小城鎮(zhèn)市政和公用事業(yè)經(jīng)營市場，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)化。鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)和經(jīng)營，運(yùn)用市場機(jī)制調(diào)節(jié)相關(guān)使用、利用的收費(fèi)價(jià)格，促進(jìn)資金周轉(zhuǎn)，加大建設(shè)投入，改善小城鎮(zhèn)投資環(huán)境。

三、完善法律機(jī)制，規(guī)范建設(shè)行為

（一）制定出臺(tái)《吉林省小城鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例》。根據(jù)小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)過渡性特點(diǎn)和吉林省特殊的自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等法規(guī)，盡快出臺(tái)《吉林省小城鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例》，為解決小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)管理中存在的包括資金、技術(shù)隊(duì)伍和管理體制等方面的諸種矛盾和問題提供幫助。

制定出臺(tái)符合我省實(shí)際、科學(xué)合理的全省重點(diǎn)鎮(zhèn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，采用城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Φ木C合量化指標(biāo)，作為確定重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)的依據(jù)，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的小城鎮(zhèn)重新進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)定，并由省政府公布重點(diǎn)鎮(zhèn)名單。采取年度檢查、考核的辦法，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。

（二）科學(xué)制定縣（市）域城鎮(zhèn)體系和小城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。加快編制我省縣（市）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，以便合理調(diào)整小城鎮(zhèn)的布局，協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)間職能分工和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源利用等方面的關(guān)系；依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，抓緊制定全省小城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，引導(dǎo)和調(diào)控全省小城鎮(zhèn)逐步走上布局合理、功能明確、設(shè)施完善、協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道；積極調(diào)整和修編小城鎮(zhèn)規(guī)劃，以提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性，更好地指導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)良性發(fā)展。

四、進(jìn)一步完善和實(shí)行鼓勵(lì)加快小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的政策和措施

（一）調(diào)整完善有關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)的金融、財(cái)政、稅收等政策，強(qiáng)化對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鼓勵(lì)與限制作用。針對(duì)不同類型不同條件的小城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)，分別制定相應(yīng)的金融、財(cái)政、稅收等方面的政策，特別要采取優(yōu)先龍形經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，用適當(dāng)?shù)恼邔?dǎo)向促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)由無序向有序、由粗放向集約的合理建設(shè)發(fā)展。

（二）改革戶籍管理制度，破除城鎮(zhèn)化障礙，促進(jìn)人口合理流動(dòng)。通過戶籍改革，改革現(xiàn)行的人口二元化管理制度，疏通人口城鎮(zhèn)化渠道。一方面促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場建設(shè)，更好地發(fā)揮勞動(dòng)力的資源效益；另一方面擴(kuò)大市場需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)更大的增長。

（三）實(shí)行對(duì)區(qū)域中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)的鼓勵(lì)和扶持政策，培育建設(shè)中心鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。選擇具有一定優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)，給予較優(yōu)的政策和資金支持，做大做強(qiáng)中心鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。采取適當(dāng)?shù)募?lì)措施，實(shí)行重點(diǎn)鎮(zhèn)、試點(diǎn)鎮(zhèn)的動(dòng)態(tài)管理。

五、推進(jìn)文明社區(qū)、文明小城鎮(zhèn)建設(shè)。大力發(fā)展社區(qū)文化、小城鎮(zhèn)文化，運(yùn)用多種形式，加大精神文明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，不斷豐富小城鎮(zhèn)居民的精神文化生活，倡導(dǎo)科學(xué)文明健康的生活方式，創(chuàng)建文明社區(qū)、文明小城鎮(zhèn)。